Одним из важнейших конституционных прав гражданин Российской Федерации является право на обращение в органы власти с различными заявлениями и жалобами. Фактически реализация этого права выступает необходимым каналом получения информации о реальном положении дел в обществе, «лакмусовой бумажкой» его состояния, отражающей результаты проводимых реформ, их эффективность. В целях надлежащего функционирования такого канала действующим законодательством предусмотрен механизм его поддержания в надлежащем состоянии.
Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
В качестве элемента защиты данного права выступает предусмотренная законодательством Российской Федерации ответственность лиц, виновных в его нарушении. В частности, такая ответственность определена в ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (введена Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ, который вступил в законную силу с 25 июля 2011 г.). При этом право на возбуждение дела по данной статье относится к исключительной компетенции прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).
За шесть месяцев 2014 года по постановлениям прокуроров Волгоградской области к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ привлечено 64 должностных лица (АППГ — 66, за 6 мес. 2012 г. — 46)(1). Это свидетельствует о неединичных нарушениях прав граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений.
В то же время в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановления «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» от 18 июля 2012 г. № 19-П в правоприменительной практике прокуратуры области возникли определенные трудности.
Названным Постановлением взаимосвязанные положения ряда статей Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными
учреждениями и иными организациями.
Как отмечено в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О порядке рассмотрения обращений объединений граждан» от 6 августа 2012 г. № 28-4-2012, впредь до введения в действие нового правового регулирования Закон (Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») должен применяться исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в указанном Постановлении.
И если в надзорной практике прокуратуры Волгоградской области обращения объединений граждан рассматривались в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», то распространение его требований на организации, осуществляющие публично значимые функции, вызывало определенные трудности.
Как показало изучение решений Конституционного Суда Российской Федерации, в них содержится лишь указание на конкретные организации, выполняющие публично значимые функции. К таким организациям наряду с органами военного ведомства, органами внутренних дел, таможни, избирательными комиссиями, службой судебных приставов(1) Конституционный Суд Российской Федерации относит третейские суды, адвокатуру, коммерческие банки(2).
Федеральным законом «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”» от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ в ст. 5.59 КоАП РФ внесены изменения, заключающихся в перечислении органов и должностных лиц, выполняющих публично значимые функции.
Однако единые критерии определения указанных функций ни Конституционным Судом Российской Федерации, ни законодателем в КоАП РФ не выработаны.
Сказанное может проиллюстрировать следующий пример из практики.
Гражданин С. обратился в Главное управление Центрального Банка Российской Федерации по Волгоградской области с заявлением о нарушении коммерческим банком законодательства о банках и банковской деятельности. По результатам проведенной проверки заявителю направлен ответ по истечении более 60 дней с момента регистрации жалобы, что породило обращение С. в органы прокуратуры области с жалобой на действия сотрудников Главного управления.
В целях объективного и полного рассмотрения обращения С. первоначально необходимо было определиться, выполняет ли Центральный банк Российской Федерации публично значимые функции.
Свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления(3).
В систему федеральных органов исполнительной власти он также не включен(4).
Целями его деятельности являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение
стабильности и развитие национальной платежной системы.
Поскольку в силу ст. 75 Конституции Российской Федерации рубль является денежной единицей в Российской Федерации, а его защита и обеспечение устойчивости — основной функцией Банка России, следует признать, что последний осуществляет публично значимые функции.
При таких обстоятельствах при рассмотрении обращений граждан сотрудники Банка России должны руководствоваться требованиями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривающего, что по общему правилу обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня регистрации (ст. 12).
Как показала проведенная проверка, сотрудниками Главного управления это сделано не было.
Выше отмечалось, что одной из гарантий соблюдения права граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений является административная ответственность лиц, виновных в его нарушении.
Анализ действовавшей на момент проверки диспозиции ст. 5.59 КоАП РФ свидетельствовал о невозможности привлечения виновных сотрудников Главного управления к ответственности, поскольку ответственности подлежали лишь должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления.
В целях исправления сложившейся ситуации Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ в ст. 5.59 КоАП РФ внесены изменения, согласно которым административную ответственность за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, несут, в том числе, государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
Указанные изменения вступили в силу с 19 мая 2013 г.
Таким образом, в период с 18 июля 2012 г. по 19 мая 2013 г. работники организаций, осуществляющих публично значимые функции, были обязаны руководствоваться Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», однако административную ответственность за его нарушение не несли, что ослабляло гарантии права граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение их обращений. Кроме того, и после вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ должностные лица организаций, осуществляющих публично значимые функции, в соответствии с ч. 12 ст. 1.7 КоАП РФ не могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения, совершенные до 19 мая 2013 г.
Однако даже при закреплении законодателем административной ответственности организаций, осуществляющих публично значимые функции, их понятие осталось нераскрытым.
Представляется, что деятельность таких организаций осуществляется правомочно, т. е. в соответствии с законодательно определенными полномочиями; публично, т. е. открыто для широкого круга лиц; принимаемые ими решения обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы либо в отношении которых они приняты, и имеют экономическую и социальную значимость.
Исходя из изложенного публично-значимой функцией является осуществление полномочий, экономически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются, уполномоченными на это юридическими лицами, их структурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями.
КТО ОТВЕТИТ НА ОБРАЩЕНИЕ?
Е. ГАВРИЛОВ
Статьями 1 и 2 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что к субъектам, осуществляющим рассмотрение обращений, помимо органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, относятся государственные муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностные лица. Однако неясно, что понимается под "осуществлением публично значимых функций", каким образом происходит возложение осуществления публично значимых функций на конкретную организацию? Соответственно непонятно, какие организации обязаны рассматривать обращения по правилам Закона N 59-ФЗ, а какие нет? В настоящей статье мы на примерах из судебной практики попытаемся ответить на эти вопросы.
История вопроса
Изначально Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не распространялся на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющих публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. КС РФ в своем Постановлении от 18.07.2012 N 19-П посчитал это неправильным и указал федеральному законодателю на необходимость урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также на гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции. Федеральным законом от 07.05.2013 N 80-ФЗ "О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" соответствующие коррективы были внесены в Закон N 59-ФЗ, а также в ст. 5.59 КоАП РФ (в части уточнения состава административного правонарушения – нарушения порядка рассмотрения обращений граждан). Заметим, что идея о расширении круга адресатов обращений в рамках реализации Закона N 59-ФЗ высказывалась в юридической литературе задолго до указанных законодательных изменений .
——————————–
См., например: Соловьев С.Г., Попов И.Е. О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2010. N 2.
Корень проблемы
В соответствии с ч. 4 ст. 1 Закона N 59-ФЗ установленный им порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющих публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона N 59-ФЗ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Таким образом, субъектами, осуществляющими рассмотрение обращений, являются не все юридические лица, организации, а лишь те из них, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и они их осуществляют.
Федеральный законодатель не раскрывает содержание категории "осуществление публично значимых функций". Более того, в Законе N 59-ФЗ не содержатся нормы о том, каким образом происходит возложение осуществления публично значимых функций на конкретную организацию. Неясно, какие организации обязаны рассматривать обращения по правилам Закона N 59-ФЗ, а какие нет. Соответственно возникают проблемы и при возложении административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений (ст. 5.59 КоАП РФ).
Осуществление публично значимых функций
На практике отнесение тех или иных организаций к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций и соответственно распространяются положения Закона N 59-ФЗ, в частности обязанность давать ответ на обращение в установленный срок, относится к усмотрению правоприменителя. В нашей экспертной деятельности указанные трудности возникли при рассмотрении вопроса об отнесении к организациям, обязанным рассматривать обращения по правилам Закона N 59-ФЗ, конкретной федеральной ядерной организации.
КС РФ ориентирует на то, что публично значимые функции могут возлагаться на учреждения и предприятия, иные организации, обеспечивающие осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования. При этом установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования (Постановление КС РФ N 19-П).
Например, согласно п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 2122-1, ГУ – Пенсионный фонд Российской Федерации создано в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации; оно относится к организациям, осуществляющим публично значимые функции, на которые распространяется действие Закона N 59-ФЗ (Определение КС РФ от 29.09.2015 N 2310-О). Публично значимые функции выполняют и образовательные организации высшего образования, на которые также распространяется действие Закона N 59-ФЗ (Определение Московского городского суда от 17.02.2016 N 4г-1587/2016).
Судебная практика к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций, относит, в частности:
– КГАУ "Красноярская краевая государственная экспертиза" (Постановление Третьего ААС от 21.02.2014 по делу N А33-16578/2013);
– ФГУП "Почта России" ;
——————————–
Приводится по: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный).
– ФГУП "Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ" (Постановление Пятого ААС от 17.07.2014 N 05АП-8149/2014 по делу N А51-47/2014).
Из некоторых судебных актов следует, что к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций, относятся те, деятельность которых носит публично-значимый характер и (или) является предметом государственного (муниципального) контроля или надзора (Апелляционное определение Московского городского суда от 22.08.2014 по делу N 33-23356/2014, Постановления Саратовского областного суда от 10.03.2015 N 4А-129/2015, Волгоградского областного суда от 12.03.2015 по делу N 7а-261/15, Сахалинского областного суда от 05.08.2015 по делу N 4а-260/2015, Калининградского областного суда от 20.10.2015 по делу N 4А-392/2015, Забайкальского краевого суда от 02.03.2016 по делу N 4А-69/2016, ВС Республики Алтай от 10.05.2016 N 4А-47/2016).
Например, в Апелляционном определении Московского городского суда по делу N 33-23356/2014 сказано, что истец, обращаясь с заявлениями в МУП ИРЦ г. Троицка, исходил из того, что данная организация осуществляла ведение паспортного учета граждан и начисление платежей по жилым помещениям в районе проживания К.; ответчик осуществлял публично значимые функции, соответственно, обязан в силу положений Закона N 59-ФЗ дать ответы на обращения истца в предусмотренные законом сроки, а в случае отсутствия таких полномочий на момент рассмотрения обращений – перенаправить их в компетентные для их рассмотрения инстанции, сообщив об этом истцу.
Из Постановления Сахалинского областного суда от 05.08.2015 по делу N 4а-260/2015 следует, что заявитель является структурным подразделением акционерного общества, являющегося субъектом естественных монополий по поставке электроэнергии, в отношении которого в силу Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" осуществляется государственный контроль и государственное регулирование тарифов. Деятельность заявителя, равно как и деятельность акционерного общества в целом, по реализации электрической энергии носит публично значимый характер, в связи с чем в отношении его применяются положения Закона N 59-ФЗ.
В свою очередь, невозложение и (или) неосуществление организацией какой-либо публично значимой функции является основанием, в силу которого на нее не распространяются положения Закона N 59-ФЗ, в частности обязанность давать ответ на обращение (Апелляционные определения Воронежского областного суда от 28.03.2013 N 33-1817, от 23.09.2014 N 33-4858, Определение Московского городского суда от 04.09.2013 N 4г/6-9327/13, Постановления Нижегородского областного суда от 25.12.2015 по делу N 4а-899/2015, от 20.01.2016 по делу N 4а-171/2016, от 21.04.2016 по делу N 4А-541/2016, от 05.05.2016 по делу N 4а-618/2016, N 4а-620/2016, от 12.05.2016 N 4А-619/2016, N 4А-621/2016, Волгоградского областного суда от 28.01.2016 по делу N 7а-134/2016).
Так, в Постановлении Нижегородского областного суда по делу N 4а-618/2016 сделан вывод, что ОАО "Домоуправляющая компания Канавинского района" является коммерческой организацией, созданной в целях извлечения прибыли; ОАО "Домоуправляющая компания Канавинского района" не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, не является государственным (муниципальным) учреждением, не является организацией, осуществляющей публично значимые функции, а потому положения Федерального закона N 59-ФЗ на него не распространяются.
Вместо выводов
По нашему мнению, в Постановлении КС РФ N 19-П, Законе N 59-ФЗ использованы не совсем удачные определения видов организаций: "организации, осуществляющие публично значимые функции", "организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций", так как федеральный законодатель напрямую не раскрывает содержание категорий "публично значимые функции", "осуществление публично значимых функций", "возложение осуществления публично значимых функций". Возможны ситуации, при которых на организацию возложено осуществление публично значимой функции, а она ее не осуществляет, и наоборот: на организацию не возложено осуществление публично значимой функции, а она ее осуществляет. Получается, в указанных случаях положения Закона N 59-ФЗ применению не подлежат.
Кроме того, словосочетание "публично значимые функции" дает повод к рассуждению о том, что публичные функции могут быть незначимыми, что в корне неверно. Любые публичные функции априори значимые, во всяком случае для государства и его органов.
Считаем, что публично значимые функции в рамках реализации Закона N 59-ФЗ могут осуществлять не все организации, а лишь те из них, которые отдельным нормативным правовым актом (например, федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ) или распорядительным актом органа государственной власти или местного самоуправления наделены публично значимой функцией, то есть той компетенцией, которая необходима для осуществления (выполнения) функций и полномочий указанного органа, в том числе для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными (муниципальными) программами.
Настоящая публикация отражает частное мнение автора данной статьи, и ее не следует рассматривать в качестве официальной позиции Законодательного Собрания Красноярского края по исследуемому вопросу.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
вторник, 4 июня 2013 г.
Что такое «публично-значимые функции» и какие организации их осуществляют?
Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» теперь распространен и на государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющими публично значимые функции (см.: http://rusrim.blogspot.ru/2013/05/blog-post_22.html ) .
Изучение действующего российского законодательства показало, что понятие «публично-значимые функции» в нём четко не определено. Оно упоминается только в самом законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и в соответствующей статье «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Нет в законодательстве определения и для понятия «публичная функция».
У нас, к сожалению, часто так бывает, что термин используется в научных работах и в практической деятельности, при этом четкого толкования его в законодательстве нет. В итоге вопрос о том, какие именно организации подпадают теперь под действие закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» остается открытым, и он, несомненно, ещё станет поводом для многочисленных судебных разбирательств.
В автореферате одной из диссертаций дано следующее определение понятия «публичные функции»:
С. Б. Жилина «Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации». Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2006, см. http://www.dissercat.com/content/pravovoe-obespechenie-ispolneniya-kommercheskimi-bankami-publichnykh-funktsii-v-rossiiskoi-f
Публичные функции – это направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, то есть общественного, интереса, признанного и охраняемого государством. Основным субъектом, который осуществляет публичные функции, является государство (муниципальное образование). В то же время, публичные функции могут осуществлять и осуществляют негосударственные структуры и организации: «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Российские железные дороги», нотариусы, адвокаты, банки, аудиторы, средства массовой информации, отдельные граждане.
Конституционный Суд Российской Федерации в августе 2012 года в своем Постановлении от 18 июля 2012 года № 19-П/2012 «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области», признавая ряд положений федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» несоответствующими Конституции РФ, сказал, что «Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 года N 15-П, от 23 декабря 1999 года N 18-П, от 19 декабря 2005 года N 12-П, Определение от 1 июня 2010 года N 782-О-О и др.)».
Изучение приведенных в Постановлении Конституционного Суда ссылок и других судебных решений показало, что в делах речь шла о:
Кроме того, в Постановлении № 19-П/2012 Конституционный Суд сослался на аналогичную позицию Европейского суда по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (постановления от 23 ноября 1983 года по делу «Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии», от 25 марта 1993 года по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства", от 16 июня 2005 года по делу "Шторк (Storck) против Германии» и др.). При этом Конституционный Суд подчеркнул (п.6.1 Постановления № 19-П/2012), что «обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала».
Именно поэтому, по мнению Конституционного Суда, федеральный законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений, но при этом как сама эта обязанность, «так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно».
Конституционный Суд также отметил, что согласно пункту 3 статьи 26.11 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Эти организации могут создаваться в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (статьи 9.1 и 9.2 федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», абзац тридцать девятый статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 2 федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Все эти организации теперь при работе с обращениями граждан обязаны будут исполнять требования закона по рассмотрению обращений граждан, «поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования».
Конституционный суд обратил внимание на то, что обязанность рассматривать обращения граждан является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Таким образом, теперь под действие закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» подпадает значительное количество организаций, – но только при осуществлении ими публично-значимых функций. Поскольку организации могут одновременно осуществлять и другие функции, то все придется приложить усилия к тому, чтобы научиться из разделять.
Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 09.12.2002 № 349-О было, например, приведено мнение генерального директора банка, оспаривавшей конституционность положений регионального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан». Защищая свою позицию, она утверждала, что исполняла при рассмотрении жалобы гражданина частноправовые функции, а не публично-правовые.
Определение Конституционного Суда РФ от 09.12.2002 N 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Букиной Натальи Александровны на нарушение ее конституционных прав статьями 1 и 6 Закона Калининградской области «О порядке рассмотрения обращений граждан»»
Ленинградский районный суд Калининградской области со ссылкой на статьи Закона Калининградской области «О порядке обращения граждан» своим решением от 3 октября 2001 года признал незаконным бездействие председателя правления и генерального директора коммерческого банка «Балткредобанк» выразившееся в том, что ею не был дан ответ на жалобу гражданина в связи с незаконными действиями работников охраны банка.
По мнению генерального директора банка, нормы Закона Калининградской области «О порядке рассмотрения обращений граждан» должны распространяться на действия должностных лиц предприятий и организаций только при осуществлении ими – в пределах их компетенции – соответствующих функций в публично-правовых интересах, а в данном случае имели место частноправовые.
Поскольку четкости в вопросе о том, что относится к публично-значимым функциям, нет, у организаций могут возникнуть дополнительные проблемы и риски при исполнении требований законодательства.
С моей точки зрения, больше всего проблем может возникнуть именно у коммерческих организаций, для которых исполнение публичных функций не являются основным видом деятельности.
Что касается банковской сферы, то, как отмечает С.Б.Жилина в своей работе, «в действующем законодательстве Российской Федерации нет четкого перечня публичных функций, которые возложены на коммерческие банки», а «указания на выполнение коммерческими банками тех или иных публичных функций содержатся в различных законах, как правило, финансовых». По её мнению, «признаком публичных функций банков выступает то, что они при их реализации не имеют коммерческих интересов (за исключением обслуживания бюджетных счетов), а обеспечивают при этом интересы государства и общества». К числу публичных функций банков С.Б.Жилина относит следующие:
- Обслуживание счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций;
- Выполнение банками обязанностей по исполнению поручений на перечисление налогов и сборов и решений о взыскании налогов и сборов (ст. 60 Налогового кодекса РФ);
- Обязанности, связанные с информированием налоговых органов и по выдаче справок налоговым органам по операциям и счетам организаций и граждан-предпринимателей (ст. 86 Налогового кодекса РФ);
- Выполнение обязанностей по приостановлению расходных операций по счетам налогоплательщиков (ст. 76 Налогового кодекса РФ);
- Исполнение функций агентов валютного контроля (п. 3 ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»).
Некоторые рекомендации
Что можно порекомендовать в сложившейся ситуации организациям?
- Следует обратить внимание на то, что поступающие в организации обращения граждан и юридических лиц могут быть поданы и обработаны не только на основании закона «Об обращениях граждан». При первичном рассмотрении и регистрации обращений и жалоб нужно четко определить, в соответствии с каким законом с ними будет вестись работа. Юристов организации следует привлечь к разработке соответствующих указаний для исполнителей.
- Всем организациям предстоит либо разработать, либо привести в соответствие с новыми требованиями свои внутренние нормативные документы.
- Коммерческим организациям нужно внимательно посмотреть, выполняют ли они какие-либо публично значимые функции. В своих внутренних нормативных документах им следует четко установить, обращения по каким вопросам они будут рассматривать именно по закону «Об обращениях граждан».
Теперь будем ждать, что покажет судебная практика 🙂